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陈灼华
＊本文获2003年8月最高人民检察院政治部和中国检察官协会联合举办的“强化法律监督，维护公平正义”理论研讨征文活动三等奖。
我国现时司法体制的两大弊端是司法权的受制和司法权的滥用。司法权的受制只要是来自于外部的权力的不适当监督所造成，而司法权的滥用则是部分司法机关或其工作人员对民众滥用了权力。现时司法权的行使并不是按照司法活动的特殊规律在运作，而是按照一般行政管理的方式在人治传统的阴影下运作。从表面上看，制约司法权的因素很多，支持司法权的因素亦不少，但实际上这些因素，有的妨碍了司法权的正确行使，有的放纵了司法权的专横。因此，司法不公的严重现实，并不意味着现行司法体制及对其的相关社会机制都是无效的、都是应当摒弃的。相反，我们应认识到任何一种社会制度都有其长处，同时有其短处。司法制度亦然，我们应该扬长避短，在司法独立与司法受制的制度式搏弈中选择出司法改革的道路。
一、司法独立的障碍及其改革
司法独立是当今中国司法制度改革中的一个热门话题，检察权是否应归属于司法权尚属讨论的子话题之一。为了让本文所探索的对策更具普遍性意义，本文采用了“就检察权本身而言，它与审判权是同源的权力”①的观点，认为司法权包括了审判权和检察权以便于展开讨论。
产生执法不严、司法不公，甚至司法腐败等现象的原因是多方面的，但司法制度不独立，司法公正失却依托，应是其最主要的原因。诚如学者所言“司法的独立性是其公正性的必要条件，离开了独立性，公正性就失去了保障，就无从谈起”。②根据我国宪法规定，司法独立是我国的一项宪法原则，人民法院和人民检察院行使审判权和检察权时“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但据现时的国情而言，司法权的落实仍受到诸多制约，为了确保司法权的独立，最大限度内杜绝执法不严现象，实现司法公正，我们必须着手逐渐解决以下问题：
（一）解决地方司法机关的财政、人事独立问题
目前地方司法机关的财政由地方行政机关供给，人事同样地受到地方行政机关的管理，无论从理论角度还是从实践角度而言，地方司法权都不得不依附于行政权。所以，司法权独立的首要前提便是要改革现时的人财物管理制度，参照现时我国已取得较大成效的海关、税务、金融的垂直领导管理制度的设置，争取让司法系统的财政、人事独立。财政制度方面，可以考虑通过立法方式，确保各级司法机关的经费在地方国民经济总值里的比率，并由地方行政机关按年度依法划拨；或者由中央财政部门与最高司法机关联合核定下达地方各级司法机关的年度经费指数，然后视乎具体情形，确立由中央财政部门直接下拨、地方财政部门直接划拨或者地方财政划拨不足时，中央财政部门进行补充等财政保障制度，彻底改变地方行政机关对地方司法机关经费供给的随意性。
在人事管理方面，地方各级司法机关的人事关系仍受地方行政机关的严格管辖，人事关系的受制势必影响司法执法的力度和深度，在某种程度而言，人事受制与财政受制对司法系统的消极影响或者说是潜在消极影响是等量齐观的。近年来，我国相继修订了《法官法》、《检察官法》，加上原有的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，对司法系统的用人制度、人事制度作出了最大幅度的规范。目前的统一司法考试，为法院、检察院的司法人员加入法官、检察官队列设置了较为严格的“门槛”，已从制度设计上使得只有素质高、能力强的人才能加入到司法队伍行列中来。相比于诞生于计划经济时代的那一套全社会划一配置人才资源的人事制度，上述相关法律规定所设计出来的司法系统人事制度足于解决现时司法系统的人才资源配置问题，司法系统的人事关系从地方行政人事管理部门独立出来已具备成熟条件。
另外，根据我国宪法的规定和我国的国情，司法独立是不能摆脱中国共产党的领导来讲独立的。有的学者认为，地方党委对司法机关的领导，特别是各级政法委对司法工作的指导和协调是完全必要的③。事实上，党的领导在司法实践中亦显示出了其高效及群体智慧的优越性。然而多数学者认为应取消地方党委对司法机关的直接领导，认为这种形式与宪法确立的司法机关依法独立行使司法权的原则构成了直接的冲突，事实上，地方党委直接干预司法权亦是滋生地方保护主义的温床④。客观地分析问题，中国共产党在我国的政治、经济和法律生活都起到领导作用，而地方党委（政法委）对司法机关的直接领导只是党领导司法工作的其中一种方式而已，党同时通过其中央委员会对最高司法机关的政策指导和人事任免，及通过在各级司法机关内部设立党的基层组织，对司法机关进行了有力高效的领导管理，而且这种领导管理对我国的司法实践起到了积极和根本性的规范作用。所以，无论从社会发展的角度还是从与国际法制接轨的角度出发，我们都应该认真考虑地方党委（政法委）直接领导司法机关这种制度的存废问题。
杜绝地方行政机关对司法机关经费、人事的制约转化成对司法权的制约，是实现司法权独立的首要问题，是实现司法公正的关键。
（二）解决司法机关内部独立的问题
有学者认为，司法独立包括司法机关内部独立，有的学者甚至认为司法独立的核心内容就是法官（检察官）独立。司法实践中，以审判管理为例，事实上是存在着“审判员服从庭长、庭长服从院长、最后院长说了算或者上级部门说了算”的行政首长式的“专断制”，法官审案缺乏独立性和主观能动性，这些都是导致法院系统内部官僚化，滋生腐败，产生司法不公的一个内因。同样地，检察系统亦不可避免地存在着这种制度性缺陷。因而，确立司法人员职权的独立性便显得颇为重要。
首先，明确司法人员的权责所在。以法律或者规定的形式界定司法人员具体的办案权力和义务，规定司法人员具体严格的办案程序，协调好承办司法人员与院长、检察长及审判委员会、检察委员会的权力配置关系。其次，规范司法部门上下级之间的管理关系。我国法律现时规定“上级法院监督下级法院”、“上级检察院领导下级检察院”，但实践中却出现了上级部门绝对领导下级部门，或者出现了泛化“监督权”、“领导权”的情况。表现在，案件一经请示上级部门，或者上级部门一经指示，几成定案，下级司法部门毫无独立性可言，有学者对此作出担忧：每个法官在依法享有和行使审判权方面完全是独立的、平等的，法官的等级只是一种技术性的，而不是一种行政隶属的根据，法官之上不应当有法官⑤。所以，司法机关内部独立性的制度设计应是，上级部门严格规范于“监督权”和“领导权”的支配，只在整体层面上监督和领导下级部门的办案质量和办案资源的合理配置，而不必要亦不经济地去干涉具体的个案情况。
现时在司法系统实行的主审（办）法官、主诉（办）检察官制度正是司法系统探求其内部独立性的一种积极性尝试，该尝试亦已显示出初步成效，是司法改革理论与实践成功结合的一个良好开端。
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